平成15年度　第4回　静岡市自治基本条例等検討懇話会　会議録

平成15年度　第4回　静岡市自治基本条例等検討懇話会　会議録

1　日　時　　平成16年1月14日（火）　午前10時～午前12時

2　場　所　　静岡市役所　清水総合事務所8階　8C会議室

3　出席者　　（委　員）篠﨑座長、石光委員、高木委員、手崎委員、鍋倉委員、日詰委員

※欠席　川口委員、田中委員

　荒田委員、稲葉委員、菊島委員、劔持委員、小長谷委員、長澤委員、三浦委員、

※欠席　松浦委員

　　　　　　　（事務局）都築総務課長、松永行政改革推進室長、加藤主幹、梶山副主幹、永島主査

4　開　会

5　議　事

自治基本条例素案の検討について

○イメージ・全体構成

事務局（松永室長）　（条例素案イメージ図、及び条例素案骨格としての全体構成についての説明）

劔持委員　総合計画という言葉が出たことに関して、条例素案のイメージ図は、自治基本条例の体系と総合計画の具体的な街づくりの連携を示していると感じました。条例の位置づけを示すものは最初に決めたらいいかと思います。総合計画は10年間の基本構想で、平成17年度から始まる政令指定都市を具体的にどんなまちにしていきたいかという検討を進めており、基本構想・将来都市像として掲げまして、基本計画の中で個別具体的な事業を背景にした分野別の将来都市像を政策体系として位置づける作業を今実施しているところです。自治基本条例というのは、静岡市のまちづくりの精神・理念を具体的に市民に示すものであって、ここに表されたようなまちづくりの方向を示すものではないと思います。2つのイメージ図が出ていますが、条例素案のイメージ図というのは協働とか情報の共有であるとか、市民参加であるとかそういう精神を表すものであって、具体的なまちづくりの協働活動の方向を示すものと思います。

石光委員　　　フラットな横の関係を示すには良いイメージ図ではないかと思います。また、今までは行政主導で市民が主体になれなかったのですが、このイメージ図ですと、市民も議会も市もみな同列でなおかつお互いに協力して協働できるということでもいいイメージ図ではないかと思います。

三浦委員　　　自治基本条例があることによって、まちづくりができるというイメージがあり、条例素案のイメージとして捉えられるとちょっとずれている気がします。

日詰委員　　　素案のイメージ図では、分権型社会を作っていくためには、市民、市民の信託を受けた議会、市行政の三者、市内にある企業が連携しながら、一つのまちづくりを行なうということが非常に大事になっていくだろうと思います。自治基本条例がどういうまちづくりを行なっていくのかという概念に基づくのかまとめておくことが必要である。「まちづくり」と書いてある円の中にある相互の主体間の関係は、自治基本条例の基本的な枠組みになると思います。個別具体的な計画や条例の問題はこの枠組みの中で規定されると考えてもいいと思います。

劔持委員　　　自治基本条例という中で、市民、議会、行政がまちづくりで協働する、というかかわり方のルールを定めていくと考えれば、この図は協働関係のルールを表わす図になります。新しい静岡市が政令指定都市になって、市民参加でまちをつくっていくための協働関係の基本的なルールを条例で表し、総合計画については個々具体的な事業計画を定めてまちをつくっていくものと理解しています。

日詰委員　　　イメージ図の中で、市民と議会との協働とは何をイメージしているのか。市民と行政の協働というのは良く使われますが、市民と議会の協働とは何か、また議会と市行政の協働とは何か、分かりにくいので、事務局の考えを説明してほしい。

（梶山副主幹）　市民と議会の関わりについて、協働という形はないが、議会に対しては市民が傍聴するなどの関わりがあります。まちづくりという観点から、現在の議会と市との関わり、連携を保つことで、同じ方向のまちづくりになっていきます。

石光委員　議会と市民との協働のイメージは、市民の代表として議会が成り立っているから、市民の意見を議員がまとめるというのが、身近な連携として挙げられると思います。議員が市民に活動報告するだけではなく、市民の意見を吸い上げてそれを議会でどう形にしていくか。それが協働の一つの形だと思います。当たり前ではありますが、あえて、条文の中に入れてほしいと思いました。

高木委員　市民が市政やまちづくりに参加するためのルール作り、自分たちが何かに関わる時にどうすればいいか、どういう準備があるのか、どういう義務があるのか、これを見れば分かるような、マニュアルにすればいいと思います。前文に自然や歴史や文化など静岡市の特性を踏まえ、ここの中でどう表現していくのか、目標より前文に入ってきたほうが分かりやすいと思います。目指そうとする都市を作るためには、市民の協働、行政と一緒になって対話していかないとできません。

鍋倉委員　　　図の中に「市政運営」と入っているのが引っかかります。市政運営は、市がやるというイメージが市民に対して抜けきれていない。

高木委員　　　議会と市民の協働というイメージが掴めなかった。

劔持委員　　　その時々の場面によって、役割を担わなければならない。職員は、職務については市民にサービスを提供する側であるし、一旦家に帰って地域の活動に入れば住民となって市民となる。議員は議会を構成する議員としての役割が大きいと感じます。自治基本条例が、市政運営の基本原則を目的として定める条例ではなくて、地域の経営の概念的な枠組みを定める条例といった場合は、行政が作ったという条例ではなくて、作ったルールで皆が一緒に地域を経営していく、目指すところは市民側のまちづくりになるかと思います。

小長谷委員　　D案のイメージ図のほうがわかりやすいと思います。

日詰委員　　　経営という考え方は行政側の言葉だと思います。市民サイドの言葉ではなく、できたらその言葉は止めたほうがいい。明らかに行政改革論の中に出てくる概念ですので、違う言葉で置き換えることができると思います。

小長谷委員　　自治基本条例は協働するための具体的な手法を決めてありますから、図式化する場合は具体化したイメージ図を提示したほうが分かりやすい。静岡市の自治の在り方は一体なんだろうかと部分を。対外的に独立して市民自らの手でまちづくりを実現していく、そのための手法として市民との連携や行革が必要なので、まとめ方もイメージとしてこういうレベルでの図式化したものが欲しいと思いました。

稲葉委員　　　協働とは何か、参画とは何か、というとことを発見していくことこそが、どこにもない静岡市らしい条例であると思います。もう一つは静岡市の理想とする都市像について、都市像は総合計画に任せて、私たちのまちを運営していく中での基本的なルールを自治基本条例で決めていったらどうかと思います。

篠﨑座長　　　イメージ図について、概略の概念として事務局案の提示したものでよろしいでしょうか。

　　　　　（異議なし）

素案のたたき台の説明

（加藤主幹）　たたき台について、委員の皆さんのご意見、提案のあった市民のご意見を組み合わせ、集約して作りました。前文に対して、ご意見が多かったのはあまり長々書くと読みづらく、分量はA4の半分くらいにとどめたほうが分かりやすいという意見でした。まず冒頭は静岡市の特徴を挙げ全国にアピールします。次に現在の市民は静岡市を誇りに思っているということと、更に発展させて未来の子どもたちに引き継ぐ責務があることを述べまして、市民自治によって静岡市を創りあげていくことを謳う。それには情報を共有し、市民が主体となって、議会と市が協働していいまちを作っていくことを宣言します。抽象的でもいいので、将来の静岡市のイメージを謳えればどうかというのが事務局の考え方です。このことは第4条でも再び出てきますので、第4条で再度検討します。構成としてはこのような形で提案させていただきます。

鍋倉委員　　　いろいろな要素をくっつけてある感じがして、先ず絶対残したい要素を入れて、どういう風に歴史に関わっていくのかを提示していったほうがいい。また、新しい静岡市だから、合併してできたという経緯を入れるのは問題があるのでしょうか。

（加藤主幹）　このたたき台については、市民から寄せられた提案の原語です。事務局で校正はしていません。だから、これを全部自治基本条例に載せるという考え方ではありません。政令指定都市という表現を入れるという提案もありましたが、それに対し委員の皆さんの意見では、この自治基本条例は恒久的なもので、10年や20年で無くなるものではありません。そういうことから考えますと、時代が流れ、将来的には古くなっていくのであえて外したほうがいいのではないかという意見がありました。よって、このご提案では合併とか政令指定都市移行という表現を避けています。

高木委員　静岡市は静岡県の中のまちということではなくて、中部地域での県域を越え、山梨や新潟との方向の連携をとる中での政令市になると思うので、どういう一文を入れるのか広域的な都市将来像も入ると思います。

日詰委員　前文は、条例そのものを示す非常に重要な部分だと思います。静岡市はこうあるべきであるという宣言、それを高らかに述べていく部分、前文で抜けては困るような部分があり、真中の3つの文はどうしても載せる必要があると思います。この部分は事実的な事柄、ルール的な事柄が改正の対象になる可能性があるとしても、それほど大きな改正の対象にならないと思います。自治の在り方とか、市民自治の在り方の根源的ものを盛り込んだほうがいいような気がします。何か静岡市の特色的なものをはさんでおいたほうがいいと思いますが、あまりそこにこだわる必要もないと思います。

高木委員　　　前文を読むと、あまり堅くならずにイメージすることができる。また長くて読みきれないと困る。

篠﨑座長　　　こういう姿にしたいというような、夢のある言葉を前後に配し、真ん中の三つの文は外さない。このような形で前文をまとめる方向でよろしいですか。

　　　　　　（異議なし）

第1章の検討について

（加藤主幹）　第1章は、まずこの条例を作った目的、条例で使われている言葉の定義、条例の最高規範性　をどう担保するかというものを総則に入れています。第1条に市民のご意見を選択肢として挙げてあります。第2条は、この条例で使っている言葉を定義付けました。まちづくりから始まりまして、コミュニティーまで挙げました。当然、もっと他にも必要な言葉が出てくるかと思いますが、今後議論していきます。第3条の条例の位置付けで、いわゆる最高規範性ですが、案の1は条例自体に最高規範性を持たせればどうかという案で、静岡市の最高規範条例なので、他の条例や規則や計画はこの条例に定める事項を遵守しなければならないということを規定しました。ただしこのような規定のしかたが、現行の法体系のもとで、可能かどうか議論の余地があります。案の2は、この条例は静岡市のまちづくりの基本理念を定めた条例なので、最高規範性があります。他の条例や規則や計画などの制定や改定に当たっては、この趣旨を最大限に尊重し、整合性を図らなければならない、とまとめたものです。

鍋倉委員　　　　第1条は「市民自治」という言葉は外せない。「義務」と「責務」の言葉の使い方が分からないので、用語に詳しい方に説明をお願いしたいと思います。

小長谷委員　　法律的に言えば、度合から言えば義務といったほうが積極的である。義務ということになると必ずしなければならない。責任・責務ということになると、あまり明確な定義はないと思われる。

篠﨑座長　　　義務といったほうが、はっきりする。

石光委員　　　議会と市の役割は義務になりますか。何となく義務はきつい感じがする。そこは責務ぐらいでいいと思われますが、そこを議会と市の関係で義務と言い切ったほうがいいのか。

篠﨑座長　　　第4章には、「権利と義務」と書いてありますね。

劔持委員　　　「責務」というのは、「責任」と「義務」を含めた言葉ではないのですか。「義務」という言葉は市民が聞いて響いてしまいますが、行政の人間が聞くと責任と義務を包含して「責務」と使うから、責務のほうが強いのではないかと個人的に思いました。以前にも議論されたように、子どもたちにも理解されやすい表現を説明する必要が出てくるので、言葉についても「義務」のほうが強く感じ、「責務」のほうが曖昧のままでいいかと思います。

日詰委員　　　言葉の使い分けについて議論になっていますが、いろんな方がご覧になりますからそれは、はっきりさせておいたがいいと思います。

小長谷委員　　その辺について調べておきます。

篠﨑座長　　　例えば市民自治の独自のまちづくりを実現するために、市民が主役となり静岡市のこれからの方向を明確にする。前文とつながった内容となっていますが。

小長谷委員　　第1条を見ることによって、この条例がどういうことを謳っているか、この条例の求める最終的な目的・目標は何か、そういう重要なことを第1条に謳うべきです。議会と市の役割と責務を明らかにすることが目的となってしまうことはまずいのではないか。もっと静岡における地域自治の実現だとか、そういうことを最終目標に掲げる規定の仕方がいいのではないか。そのためには、市政の根本ルールを定めるとか、そのための市の役割、市長の役割、また議会の役割という書き方になるのではないかと思います。

稲葉委員　　　条例の制定目的が権利義務関係を明確にするのではなくて、目的はあくまでも、まちづくりまたは市民自治で、「権利」「義務」というのはその手段である。議会の市の役割と責務を明らかにすることは、目的でなくて手段であると思います。イメージ図の中で、「協働」「参画」という文言が出てきて、「権利」「義務」という言葉が全く出てこないが、条文を読むと「権利」「義務」となって、「協働」「参画」がどこかにいってしまうのは、ちょっと不自然である。

石光委員　　　市民の権利義務を明らかにしてそれに対応して、どうやって市民の権利を保障するかという関係をこの条文で謳いますというのが、今までそういうものがありません。第1条には、市民の信託を受けた市、議会、市長並びに市職員の協力によって、静岡市が市民自治を目指していくこと、そして市民自治のために、やはり手段であっても市民の権利の保障は入れてほしいと思います。

篠﨑座長　　　「議会と市の役割と責務を明らかにし、まちづくりの基本理念と市政運営の基本原則を定めることによって、市民自治による独自のまちづくりを実現することを目的とする」と逆にすれば目的は、市民自治による独自のまちづくりになるのではないでしょうか。

（松永室長）　事務局でご意見を集約し、たたき台を作成します。

長澤委員　市民がまちづくりの主役である条例であるならば、市民には責任があり、市民が自発的に主張すると考えるのならば、我々は自分たちで守らなければならない義務または責務がある。

小長谷委員　表現や用語などの細かい部分については精査していく。

篠﨑座長　第2条の用語の意味について、どういう表現が良いか検討します。

石光委員　者」というのは人間を指しますか？

（加藤主幹）　「人」ということです。市民の定義付けですが、個人を定義にするのか、法人等も含めて広く定義付けるのか。また、含めた場合でもどのような定義付けをするのか。この前の議論では法人を含めた結論だったと思います。

三浦委員　　　NPOを改めて定義付けるのか、市民として一貫して定義付けしまうのか。

（加藤主幹）　例えば市民を個人として定義した場合、NPOとか企業はどうなるのか。また、別の定義付けが必要である。しかし、市民の中に全てNPO、企業などを含めることであれば、定義付けは不要。

鍋倉委員　　　市民の定義については個人ということであれば分かりやすいですが、もし市民の定義を広くした場合、整合性が取れない時にはもう一度考えることは出来ないでしょうか。

三浦委員　　　権利義務を後段で定めた場合、整合性が取れなくなることがあると思います。事業者、ボランティアをここであえて市民として定義づけているのが、手段として分かりやすいと思いますが、あえて分けるのも方法論としてあるかと思います。

（加藤主幹）　個人と法人の権利義務について憲法上の面から、法人も当然ながら個人と同じ位置付けではないのですが権利義務を有します。

日詰委員　　　自然人だけではなくて、法人も含めて市民というかたちで位置づけていくことはできると思います。先程、鍋倉委員がおっしゃったように定義付けをしておいて、もう一度中身の細かい議論に入った時に、戻って議論するということで決めておいたらどうでしょうか。

小長谷委員　　決め方としては、一つは自然人、自然人もそこに住む人、働く人そういう部分があります。いわゆる法人。それと法人ではないんだけれど各種団体など、その3つのジャンルを包括的に表現することになる。最終的には包括的なものですべてが包含できるような表現を取らざるを得ない気はします。あとは、具体的にここでは包括的なことを言ったらまずいということであれば、その条文で縛りをかけるやり方をしていけばいい。

稲葉委員　　　(2)の市民の用語の説明で、「静岡市に権利又は義務を有する人」を市民としますとなっていますが、ここの部分は不要かと思います。

（加藤主幹）　権利義務を有する人とは、例えば市内の土地の地権者で市外に住んでいる人を意味します。

　劔持委員　　　市民の定義を分けて、「市民」と限定した場合、狭い意味で定義を捉え、「市民等」と言った場合には包括的に、団体、事業者、通学者、大会社も含めた市民として分けて考えていかないと、この後議論するときに、第4章か第5章で違った市民が出てきてしまうから、そこを踏まえて考えたほうがいいと思います。

高木委員　　　考え方は、イメージ図でコンセンサスがとれている部分があると思います。今は大きく捉えておいて、内容を検討していく段階で法律上問題があるときは、変えていく方向で検討していけばいいと思います。

篠﨑座長　基本的には特別な条項を作る時に市民の定義を狭めて、そうでない限りはできるだけ市民の定義を広く定めるということでよろしいでしょうか。

　　　　　（異議なし）

これ以外にも定義が欲しい、この定義がおかしい、こうやったらどうかというご意見があればお願いします。

劔持委員　　(4)の市民参画について、「参画」と「参加」の言葉の意味が違うと思います。市政に参画することをいうから「市政参画」と言いますが、「参加」と「参画」の意味がそれぞれありますから、次回に報告いただけるとありがたいです。

小長谷委員　　定義に疑義を生じるような言葉を使うのはよくない。

石光委員　　　第1条の「市民自治による独自のまちづくり」の「独自」で引っかかっていて、一体独自性をどれだけ出せるのか。ここで独自性を謳っていいのかというのがあったのですが、第13条と第15条との関わりで、市政に参画することと、まちづくりを行なう権利がある主体的な意味合いが違うと思うので、参画とまちづくりを行なう権利の違いを念頭において、後の条文を検討していただきたい。

篠﨑座長　　　第3条の最高規範性の担保について検討しますが、違いは「遵守しなければならない」か「最大限尊重し」の違いにとどめるか、ご意見をお願いします。

高木委員　　　作るのであれば厳しくし、尊重しなければぐらいではなく、できる限りでもいいとは思います。

篠﨑座長　　　最高規範性があると言いたいけれど、現行の法体系でいえるのかという説がありましたが。

高木委員　　　遵守しなければならないということが100だとしたら、できる限り遵守しなければならないというのと、最大限に遵守しなければならないのというのはどういう違いがあるのか。

日詰委員　　　拘束力を持たせるということでは「遵守規定」にならざるを得ません。その場合、柔軟性の問題が出てきて、遵守規定にしてしまうと窮屈なものになってしまうおそれがあります。

高木委員　　　遵守という言葉が入るのと、尊重で整合性を図ることと、どちらをとる話になるのか。遵守という言葉が入ったほうが、きつく印象が残り、できる限りが入ったら逃げ道もあります。

石光委員　　　遵守というのはきついから、案1、案2を合わせてほしいです。とにかく整合性を求めたい。尊重も遵守もやめて、他の条例や規則や計画などは、整合性を図らなければならないという言い方で具体的に入れるのはまずいでしょうか。

高木委員　　　ここでの懇話会の主旨としては、絶対ではないけれど、できる限りというのが主旨ですね、この意味に近い言葉はどんな言葉があるのか。

篠﨑座長　　　できる限りと言うとできないものはいいという感じがする、できないものがいいのであれば最大限に尊重しなさいといったほうがインパクトがある感じがする。

高木委員　　　こういったイメージに統一してほしいという時、そのためにはどんな表現がいいのか。

事務局（加藤主幹）　案1と案2の最大の違いは、条例自体に最高規範性を持たせられるかどうかが岐路になってく　ると思いますので、今の学会の状況等を言っていただいて、それが可能かどうか最終的に判断していければと思います。

日詰委員　　　やはり最高規範性を謳っていると言うことにすれば遵守規定にしてしまうことが一番分かりやすいだろうし、法律とのかかわりで体系化できるのかどうかという論点もあるだろうし、尊重規定のままで最高規範性を持たせることができるかということもあると思います。返答については、検討させていただければと思います。

篠﨑座長　　　法律の解釈については、日詰委員にお願いします。

鍋倉委員　　　既に作られている条例について、最高規範性に抵触しているものがあるとすれば、見直す必要があるのではないでしょうか。見直しをやらないと自治基本条例の意味がなくなってきてしまうのではないでしょうか。

小長谷委員　　遵守ということは積極的な義務的な規定で、これに違反する条例があれば、既存の条例をこれと同時に見直す必要が出てくるのではないかと思います。明らかに自治基本条例の内容と明らかに違っている部分があれば、同時に提案して着手します。

篠﨑座長　後法優先の原理ですね、この辺を含めて慎重に検討していくということでよろしいでしょうか。

　　　　　（異議なし）

事務局（加藤主幹）最高規範性については2案用意させていただきましたが、実務上は自治基本条例が制定されたら、既存の条例も自治基本条例に反したような条例であれば、当然そちらの文章を変えていくというように、事務的には進めていきたいと思います。

6　傍聴人の発言

静岡と清水の合併議論の時に私も市民活動に関わったのですが、今でも興津の大半の住民が30数年前の合併のことを、合併すべきでなかったとか、あの約束が守られていないとか、高い年代の方はいまだに言っています。テレビを見ていて、静岡市と報道されると頭からスッと抜けてしまいます。しかし、後で住所を確認するとうちの近所だったということがあったという感覚が、今も全く消えていません。そういった感覚を持っている市民が人口の3分の1いる現実を、審議会の委員の皆さんがご理解いただいきたい。新しく前文の中に、合併したことで大きな一歩を踏み出すという新しい静岡市が自治基本条例を作るというような言い方を入れてほしいと思います。だからこそまちづくり全体が存続するようなまちづくりを、この時期につくる重要さがあるのではないかと思います。

7　次回の日程について

事務局から説明

平成16年1月30日　15：00～17:00　静岡総合事務所　9階特別会議室

8　閉　会

　※　傍聴人　1名

署名　静岡市自治基本条例等検討懇話会座長